Referans - Yarının Habercisi | Daralmayı azaltıcı önlemler bütçe açığını sınırlandırır

Şubat ayı bütçe gerçekleşmeleri ekonomideki daralmayı net bir şekilde gösteriyor. Bütçe açığı ekonomideki daralma arttıkça artıyor. Şubat 2009 merkezi yönetim bütçe gerçekleşmeleri verilerine göre, harcamalar bir önceki yılın aynı ayına göre yüzde 55 artarken gelirlerdeki artış yüzde 4,5'le sınırlandı. Gelirlerdeki bu sınırlanmanın vergi gelirindeki yüzde 9'luk azalmaya bağlı olduğu görülüyor. Vergi kalemlerindeki en büyük daralma ise dolaylı vergilerden olan ithalde alınan KDV (yüzde 34) ve ÖTV'de (yüzde 12) gözleniyor. Ocak-Şubat 2009 kümülatif gerçekleşmelere göre ise Merkezi Yönetim bütçe dengesi 10 milyar 359 milyon TL açık veriyor ve 2009 bütçe dengesi hedefinin yüzde 99,6'sına ulaşılmış oluyor.

Dolaylı vergideki kayıp açığı büyütüyor

Bu durum, bütçe gelirlerinin ağırlıklı olarak cari yıl büyümesine bağlı olmasından kaynaklanıyor. Nitekim 2004'ten itibaren vergi geliri kompozisyonuna bakıldığında dolaylı vergilerin toplam vergiler içerisindeki ağırlığı yüzde 65-70 arasında seyrederken, dolaysız vergilerin payı yüzde 30-35 arasında değişiyor. Bu nedenle, büyümede yaşanacak kayıp vergi gelirlerini azaltıp, kamunun finansman ihtiyacını dolayısıyla borçlanma gereksinimini artırıp mali piyasalarda baskının artmasına yol açıyor.

Bütçenin gelire esnekliğinin yüksek olması, yüzde 5,5 daralama ve yüzde 16,6 işsizlik oranı öngördüğümüz temel senaryoda milli gelirin yaklaşık yüzde 6'sı kadar bütçe açığı çıkmasına neden oluyor. Bu durumda, Hazine finansman ihtiyacı ise 55 milyar TL civarında gerçekleşiyor. Ancak, daralmayı sınırlandırıcı tedbirler alındıkça bütçe açığının artışının sınırlandığını gözlemliyoruz. Nitekim dış kredi, iç kredi ve iç talep kanallarının canlandırılmasına yönelik tüm tedbirlerin alındığı en maliyetli senaryomuzda (Senaryo 6), yaklaşık 12 milyarlık ek kamu harcaması sonucunda daralma temel senaryoya göre kısa vadede 1,9 puan, uzun vadede ise 4,5 puan sınırlanıyor.

Buna karşılık, bütçe açığı temel senaryoya göre ilk durumda sadece 0,8 puan artarak yüzde 6,5, ikinci durumda ise 0,1 puan artarak 5,8 oluyor. Söz konusu durumun nedeni ise, dinamik bir sürecin etkin olması, yani alınan önlemlerin daralma ve işsizlik oranında artışı sınırlandırmasıyla yarattığı gelir etkisinin bütçeyi olumlu etkilemesidir. Uzun vadede, kamu müdahalesinin bütçeye maliyetinin daha az olması yukarıda anlatıldığı gibi bütçenin gelire olan esnekliğinin yüksek olmasından ve dinamik sürecin tam etkilerinin uzun vadede görülmesinden kaynaklanıyor.

Alınan önlemler bozulan beklentiyi düzeltmeli

Bu noktada vurgulanması gereken diğer bir husus ise, alınan tedbirlerin küresel kriz koşullarında bozulan bekleyişleri yönetebilecek şekilde tasarlanmasıdır. Alınan önlemler birbirini tamamlayan bütüncül bir yapıya sahip olmalıdır. Ancak krizden etkilenme kanallarının tümüne cevap verir nitelikte bir önlemler bütünü bekleyişlerin çıpalanmasını ve ekonomik birimler arasında davranış koordinasyonunu sağlayabilir. Bunun sonucunda da, kamu müdahalesinin makro büyüklükler üzerindeki olumlu etkisi daha hissedilir kılınabilir.

Bizim senaryolarımızda sunduğumuz tedbirler bütünü, krizin olumsuz etkilerinin sınırlanabileceğini ortaya koymaktadır. Nihai politika bütünü ise ilgili otoriteler tarafından eşgüdüm içerisinde belirlenmeli ve etkin bir iletişim politikasıyla kamuoyuyla paylaşılmalıdır. Bu süreçte dikkat edilmesi gereken en önemli nokta, bir "amaca yönelik harcama planı" (targeted expenditure)ortaya koymaktır. Ancak bu şekilde piyasada ikna edici bir etki yaratılıp, yapılan kamu harcamalarının amaçlar doğrultusunda kullanılmasına ve hedeflenen makro büyüklüklere yaklaşılmasına/ulaşılmasına yol açabilir. Amaçlar ise, ekonomik canlanmayı sağlama, şirketlerin bozulan nakit dengelerinin yeniden kurulması, finansal sektöre yönelik tedbirler alınması ve çok yıllık mali disiplinin tesis edilmesi çerçevesinde belirlenmelidir. OVP ile OVMÇ'nin bir de Mali Sorumluluk Yasası'nın önemli olduğu bir kavşaktayız.

YAZI DİZİSİ BİTTİ

OVP ve OVMÇ için

adımın tam zamanı

Küresel krizin Türkiye ekonomisi üzerindeki etkilerini sınırlandırmak için dört farklı alanda tedbir alınması gerektiğinin altını çizmiştik. Bu alanlardan birincisi, ekonomik canlanmayı sağlamaktı. Tüketicilerin gelirlerini arttırıcı ve özel sektörün üzerindeki vergi yükünü azaltıcı önlemler bu başlığın altındaydı. İkincisi şirketlerin bozulan nakit dengelerinin yeniden kurulmasıydı. Kamunun şirketler kesiminden olan alacaklarının tahsilinin ve şirketlerin kredi geri ödemelerinin ertelenmesi bu çerçevede değerlendirilebilir demiştik. Üçüncüsü ise finansal kesimi güçlendirmek olmalı diye belirtmiştik. Bu alanda ise bankalara sermaye ve likidite desteğinin gerekli olduğunu söylemiştik. Bu üç alanda alınacak tedbirlerin bütçe üzerinde bir yük oluşturacağı kesin. 2009 ve 2010 yıllarını bütçe için kayıp hanesine yazarken sonrasında düzelme sağlayacak adımların atılması önemli. Aşağıda bunun nasıl yapılması gerektiğine dair bir çerçeve bulacaksınız.

Eskiden yıllık bütçe hedefleri önemliydi. Siyasi iktidardan bir sonraki yıl için önümüzde olması gereken mali perspektifi beklerdik. Sonra bu perspektifin tek yıllık ve statik değil, çok yıllık ve daha dinamik olması gerekliliği tartışılmaya başlandı. Türkiye'de çokyıllık bütçe perspektifi ile ilgili yasal değişiklikler yapılalı yıllar oldu. Orta Vadeli Program (OVP) ve onunla uyumlu Orta Vadeli Mali Çerçeve (OVMÇ) gündemimize böyle girdi. Bugüne kadar OVP ve OVMÇ "olsa iyi olur" kategorisindeydiler ama artık "olmazsa olmaz" kategorisine geçtiler. Küresel kriz perspektifimizi değiştiriverdi.

Küresel kriz OVP ve OVMÇ'yi, bu yıl için, "olmazsa olmaz" zorunluluklar haline getirdi. Nedeni yanda zaten var. Küresel kriz ile birlikte Türkiye ekonomisinde beklenen daralmanın cari yıl bütçesini olumsuz etkilemesi kaçınılmaz. Kamu harcamalarını artıracak hiçbir tedbir almasak, hiçbir vergiyi indirip, vergi harcamasına yol açmasak bile, ekonomik daralmanın düzeyi, bütçe açığının milli gelire oranını artıracak. Ne kadar daralma olacaksa, o kadar yükselecek bütçe açıklarının milli gelir içindeki payı.

İşte bu durumda hükümet tarafından alınacak her tür tedbirin, açıklanacak her ekonomik programın inandırıcı olabilmesi için güçlü bir OVP ve OVMÇ desteğine ihtiyacı olacak. Böylece bu yıl için alınamayacak tedbirlerin ileride nasıl alınacağını önceden açıklayabilmek mümkün hale gelecek. Bu yıl ilk kez OVP ve OCMÇ'yi daha ciddiye almamız gerekecek. Bugüne kadar yayımladığımızdan daha kapsamlı analizler yayımlamamız önemli olacak.

Bugüne kadar OVP ve OVMÇ'de neler yapmamız gerekecek? Yapılması gereken bütçenin "mali sorumluluk" ayağının güçlendirilmesidir. Bugün kredibilite artışı gerektiren alan buradadır. Öncelikle Türkiye'de ayrıca mali reform kapsamında mali yönetim sistemi modernleştirilmeye çalışılırken yapılanların büyük çoğunluğu bir anlamda "ilk nesil" reform niteliğindedir: Bütçenin kapsamının genişletilmesi, analitik bütçe sistemine geçiş, iç kontrol sisteminin yeniden yapılanması, harcama öncesi kontrollerin minimize edilmesi, raporlama standartları, muhasebe sisteminin modernize edilmesi (tahakkuk bazlı muhasebe standartları) hep ilk nesil reform kapsamındadır. "İkinci nesil" reform niteliğinde sayılabilecek diğer bir ifade ile politika- program- bütçe ilişkisinin kurulmasını ve sonuç odaklı bütçe uygulamasına geçişi sağlayacak orta vadeli harcama programı-iç denetim-stratejik planlama ve performans bütçe uygulaması henüz uygulanmamaktadır. Dolayısıyla mali sorumluluk kurallarının olmazsa olmaz unsurlarından biri, orta vadeli perspektif ve hedefler henüz oturmadığı (sisteme entegre edilmediği) için mali yönetim sistemimizdeki disiplin unsurları yıllık ve akım değişkenleri üzerine konan yaptırımları zayıf kurallar olarak kalmakta mali disiplini ancak marjinal olarak etkilemektedir.

İkinci olarak, Mali sorumluluk çerçevesi açısından bir diğer önemli sorun ise, özellikle kriz döneminde alınacak tedbirlerin mali etkileri ve bunları telafi edici önlemlerin tasarlanması ile ilgili hem yasal çerçevenin hem de buna ilişkin kapasitenin eksikliğidir. Düzenleyici etki analizi kapasitemizdeki eksiklik burada önemli bir problem olarak ortaya çıkmaktadır.

Üçüncü nokta ise, Türkiye'de hükümetlerin başı sıkıştıkça ilgili kanunları değiştirmeye yeltenmesidir. Üstelik bu değişiklikler herhangi başka bir yasanın içine şeffaf olmayan bir şekilde sıkıştırılıvermektedir. Buna ilişkin, hem 4749 hem de 5018 sayılı Kanunlar'la ilgili birçok yeni düzenleme bu şekilde getirilmiştir. Bu değişikliklerin bir kısmı mali disiplini olumsuz etkileyecek mahiyette düzenlemelerdir.

Son söz olarak ünlü maliye profesörü Allen Schick'ten bir alıntı: "Bütçe kuralları siyasi kurallardır; siyasi liderler tarafından yapılırlar, onlar tarafından uyulurlar veya uyulmazlar. Mali sınırlamaların etkinliği siyasilerin onlara uyma iradesi ile ilişkilidir. Kurallar işe yaradığında seçmenler ve siyasetçiler mali disiplini tercih ettikleri içindir, işe yaramadıklarında ise daha fazla harcama veya daha az vergi tercih ettikleri içindir." Yani siyasi taahhüt mali disiplinin en önemli unsurudur. Bu siyasi taahhüdü manalı kılabilecek olan ise güçlü bir mali sorumluluk yasasıdır.

Büyüme düştükçe

bütçe de kötüleşiyor

Kriz ile birlikte Türkiye'de kamu bütçesinde bir bozulma yaşanmasının kaçınılmaz olduğunu yukarıda söyledik. Bütçenin özellikle gelir kalemlerinin milli gelirdeki değişimlere oldukça duyarlı bir yapıya sahip olduğunu biliyoruz. Bu yapı nedeniyle krizle birlikte negatife dönmesi beklenen ekonomik büyüme ve bunun bir parçası olan özel tüketim harcamalarının azalması, bütçe gelirlerini negatif olarak etkileyecek. Gelirlerdeki düşüşün temelinde ÖTV ve KDV'deki azalış bulunuyor. Buna ek olarak, ekonomik daralmanın bir sonucu olan işsizlik neticesinde gelir vergisi tahsilatı azalıyor. Ayrıca, çalışan sayısındaki azalış ile birlikte Sosyal Güvenlik Kurumu'nun prim tahsilatlarının düşmesi ve sosyal güvenlik açıklarının daha da büyümesini beklemek gerekiyor, zaten öyle de oluyor. SGK bütçesindeki bozulmaysa, kamudan sosyal güvenlik sistemine daha fazla kaynak aktarımının gerekli olacağını gösteriyor. Tüm bu saydıklarımız bütçe performansının kötüleşmesi demek.

Esasında yukarıda anlatılan senaryoyu doğrulayan ilk sonuçlar 2008'in son aylarında ve özellikle 2009 Ocak ve Şubat aylarında açıklanan bütçe gerçekleşmeleri incelendiğinde de görülebiliyor. Daha önce 2008 yılına ilişkin açıklanan bütçe sonuçları Ekim 2008'de açıklanan tahminlere göre daha kötü çıkmıştı. Bunun altında ise özellikle vergi gelirlerinde yılsonu için öngörülemeyen düzeyde düşüş yaşanması yatıyordu. 2009 Ocak ve Şubat aylarına gelindiğinde ise açıklanan yüksek düzeydeki bütçe açıkları yukarıdaki saptamaların ne kadar doğru olduğunu ve ekonomik krizin bütçe üzerinde ne kadar güçlü etkilerini olabileceğini bir kez daha bize gösteriyor.

Bunlara ek olarak çeşitli büyüme ve enflasyon varsayımları altında bütçe gerçekleşmelerine ilişkin tahminler yapıldığında ise büyümedeki düşüş ile birlikte bütçedeki bozulmanın nasıl arttığı yine açıkça görülüyor. Makro ekonomik tahminlerdeki revizyonlar ile yaşanan son gelişmeler ışığında, 2009 yılı bütçe büyüklükleri ve SGK bütçesi dengesi de hesaba katılarak, TEPAV-Makro1 Modeli çerçevesi ile uyumlu çeşitli hesaplamalar yapıldığında bütçe performansının büyümedeki düşüşten nasıl etkileneceği tahmin edilebiliyor. Yaptığımız hesaplar, ekonomik büyümenin 2009'da yüzde 0 olduğu durumda bütçe açığının milli gelire oranının yüzde 5 olacağını gösteriyor. Aynı büyüme senaryosunda faiz dışı fazlanın milli gelire oranını yüzde 0,7 olarak tahmin ediyoruz. Ekonomide yüzde 5'lik bir küçülme yaşandığında bütçe açığının ve faiz dışı açığın milli gelire oranı, sırasıyla, yüzde 6 ve yüzde 0,2 olarak tahmin ediyoruz. Daha kötü bir ekonomik gerileme durumunda, örneğin ekonominin yüzde 10 daraldığı durumda, ise bütçe açığının milli gelire oranı, yüzde 7,7, faiz dışı açığın milli gelire oranı, yüzde 0,7 seviyelerine ulaşıyor. Bu sonuçlar, Türkiye'de bütçe performansını iyileştirmek için ekonomik büyümenin desteklenmesinin önemini gözler önüne seriyor.